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民法典:自然資源產權體系的法治保障

2020-06-10 11:19:01    來源: 中國自然資源報    作者:孟祥舟 陳思 劉炎

日前,自然資源部咨詢研究中心以認真學習習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習上的重要講話精神為統領,學習貫徹2020年全國“兩會”精神,專題研討《民法典》頒布的重大意義及其實施對自然資源工作的作用和影響。學習研討采取“線上+線下”相結合的形式,與會同志暢談認識體會,咨詢委員作了重點交流發言,并對下一步《民法典》的推動實施提出了建議。研討會還就《土地使用權出讓年期到期后的續期制度研究》課題成果進行了交流。

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如何正確認識《民法典》出臺的重大意義和調整范圍?

會議首先對《民法典》的重大意義和調整范圍進行了學習和研討。大家認為,《民法典》是以習近平同志為核心的黨中央全面依法治國的生動實踐,是新時代我國社會主義法治建設的重大成果,是一部具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的“人民法典”?!睹穹ǖ洹纷鳛樾轮袊闪⒁詠淼谝徊恳?ldquo;法典”命名的法律,出臺具有里程碑式的意義,實現了幾代人的夙愿,也凝聚了幾代人的智慧和心血?!睹穹ǖ洹返某雠_對推進全面依法治國、加快建設社會主義法治國家,對發展社會主義市場經濟、鞏固社會主義基本經濟制度,對堅持以人民為中心的發展思想、依法維護人民權益、推動我國人權事業發展,對推進國家治理體系和治理能力現代化,都具有重大意義。

《民法典》是順應發展要求和人民群眾期待的重大立法實踐,彰顯了社會主義制度優勢?!睹穹ǖ洹纷鹬孛袷铝⒎ǖ臍v史延續性,對新中國成立70年來形成的民事法律、制度、規范進行了系統整合和纂修;《民法典》堅持立足我國國情和實際,全面總結我國改革開放40多年來民事立法和實踐經驗,以法典化方式鞏固、確認和發展民事法治建設成果,以實踐需求指引立法方向,形成一部適應新時代中國特色社會主義發展要求,符合我國國情和實際,體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容完整并協調一致的法典。

《民法典》著眼于保障人民合法權益,全面貫徹了以人民為中心的發展理念。以民為本是《民法典》的重要特色,其根本在于充分反映人民的利益訴求和全面保障人民的權利?!睹穹ǖ洹返钠鸩莺椭贫ㄊ冀K貫徹人民至上的原則,始終尊重人民的意愿,與以人民為中心的發展思想一脈相承?!睹穹ǖ洹返捏w系構建以民事權利為“中心軸”展開,確認并建立了內容全面、體系完整、層次清晰的民事權利體系?!睹穹ǖ洹吩?ldquo;保障權利”方面做了詳盡的規定,尤其突出私有財產和公有財產平等地受法律保護,為人民追求美好生活提供了全面、堅實的法律保障。

《民法典》的頒布實施,也將成為自然資源領域今后長時期的法治引領和根本遵循,為自然資源主管部門切實履行“兩統一”職責提供了堅實的依據和保障?!睹穹ǖ洹坟瀼亓暯缴鷳B文明思想,首次將民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境寫入總則編,為推進自然資源節約集約利用、生態修復、綠色礦山建設等提供了重要的法律依據?!睹穹ǖ洹坟S富完善了物權保護體系,為依法設立、保護和變更包括土地、礦產、海洋、森林等相應的自然資源民事權利提供依據,為構建更加完善的自然資源要素市場、健全自然資源資產產權體系提供了法律保障。同時,《民法典》也將作為自然資源管理工作的法治準則,對自然資源依法行政提出了更高要求?!睹穹ǖ洹吠ㄟ^強調私權保障,遏制公權力的濫用,將有利于進一步厘清政府和市場的邊界,更大程度地激發市場主體的活力。有專家提出,《民法典》在用益物權編中確認了市場主體的法律地位,促使我們在自然資源管理工作中,進一步厘清哪些行政行為是站在國家的角度保護自然資源所有者權益;哪些行政行為又是站在市場監管者的角度去維護用益物權??傊?,要處理好自然資源所有權與用益物權的關系,厘清政府行為和市場行為的邊界。

《民法典》對自然資源管理工作有哪些促進和影響?

《民法典》涉及自然資源管理工作的諸多方面、諸多內容和各個環節,確立了自然資源管理的準則,完善了自然資源物權體系,進一步明確了自然資源產權制度改革的方向,必將對自然資源管理工作產生深刻影響,具有深遠意義。

《民法典》確立的綠色原則,將成為自然資源管理工作的重要準則。與會專家認為,《民法典》總則確立綠色原則,是重大立法創新,是對習近平生態文明思想的重要貫徹落實,將成為統領自然資源開發利用和保護,統籌山水林田湖草系統治理和生態修復的重要法律依據?!睹穹ǖ洹肺餀嗑幍诙偎氖臈l強調,國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農用地轉為建設用地;第三百四十六條強調,設立建設用地使用權,應當符合節約資源、保護生態環境的要求,充分體現了國家實行最嚴格的耕地保護制度和節約資源的基本國策?!睹穹ǖ洹非謾嘭熑尉幉糠?,提出“環境污染和生態破壞責任”并確立損害賠償制度,為依法追究礦山違規開采、濫挖等各類損害生態環境與自然資源的行為提供了法律依據。綠色原則納入《民法典》,將促進自然資源管理理念和管理方式的根本性轉變,加快實現綠色發展方式與生活方式,進一步凝聚人與自然和諧共生共處的社會共識。

《民法典》構建起完善的物權體系,為自然資源產權體系提供法治保障。與會專家認為,《民法典》標志著民事權利保護步入法治化、體系化、科學化,必將在完善自然資源資產產權法律制度體系,推動自然資源有償使用制度和要素市場化改革,平等保護各類產權主體合法權益,維護公平公正的市場經濟秩序等方面發揮重大積極的作用。有專家提出,《民法典》物權編在全面收入現行《物權法》條文基礎上,進一步補充、創新和完善,是對我國自然資源管理改革成果和實踐創新成果的總結與全面展現。主要體現在:《民法典》進一步確認不動產統一登記制度,采取物權公示原則,充分保障民事主體對物的權利效力;堅持憲法確定的自然資源所有權制度不動搖,明確無居民海島屬于國家所有,堅決維護國家海洋權益;豐富用益物權,將建設用地使用權、探礦權、采礦權、海域使用權、地役權等一并寫入《民法典》;無償設立居住權、設立土地經營權。與會專家還指出,《民法典》增加了民事主體對“停止侵害”的請求權,物權保護制度得以強化。在“平等保護”原則下,法治的核心是規范公權與保障私權。自然資源部門既要依法依規、正確設立和保障各項合法民事權利,同時要有效協調財產權的行使與公共利益、生態環境保護的關系,切實履行好監管、執法、督察等重要職責。

《民法典》完善了集體產權制度,為實現鄉村振興、城鄉統籌發展目標奠定制度基礎。與會專家認為,集體產權制度是我國自然資源產權體系的重要組成部分,同時也是實現鄉村振興、統籌城鄉發展的重要產權制度保障?!睹穹ǖ洹愤m應國家治理需要,在法人主體內增加“特別法人”的規定,意味著農村集體經濟組織、城鎮農村的合作經濟組織、基層群眾性自治組織,均可依法取得“特別法人”資格,作為獨立民事主體參與市場經濟活動?!睹穹ǖ洹仿鋵嵽r村承包地“三權分置”改革的要求,對土地承包經營權的相關規定作了完善,增加土地經營權的規定,并刪除耕地使用權不得抵押的規定,以適應“三權分置”后土地經營權入市的需要。與新《土地管理法》相銜接,《民法典》完善了被征地農民的補償制度,增加村民住宅補償費用作為法定的補償范圍;明確宅基地適用土地管理的法律和國家有關規定,為實現“同地同價同權”,構建城鄉統一的建設用地市場提供了充分的法律保障。

如何落實和踐行《民法典》?

《民法典》內容豐富、體系宏大,涉及經濟社會生活的方方面面。推進《民法典》的學習貫徹實施,是一項長期工程、系統工程。

應準確理解和把握《民法典》的核心要義和重點內容,高度重視和加強對《民法典》相關規定的輿論引導?!睹穹ǖ洹肥俏覈袷禄顒拥幕緶蕜t和依據,是我國現行各類民事法律規范的系統集成,共7編1260條,是堅持以人民為中心、保障人民權益實現和發展的必然要求。

與會專家建議,在自然資源立法、管理審批、行政執法和監管中,應充分體現《民法典》“堅持主體平等、保護財產權利、便利交易流轉”等方面的重要理念,在切實履行統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的同時,把握好行政權力的邊界,防止非法侵害私權利的行為?!睹穹ǖ洹?ldquo;物權編”涉及自然資源領域的內容很多,主要包括物權保護體系的完善、不動產統一登記制度的確認以及對住宅建設用地使用權續期問題的原則性規定等,專家建議,應重點把握好《民法典》中涉及自然資源工作的重大問題和一些新精神、新要求、新內容。同時,要密切關注和跟蹤研究住宅建設用地使用權自動續期費用減免或繳納等社會敏感性問題,深入分析相關規定出臺和政策調整可能對社會產生的影響;對社會上一些存在明顯偏差的理解認識、負面輿論和觀點應及時鮮明地予以正面回應,通過廣泛及時地開展政策宣傳和解讀,引導社會公眾形成科學正確的理解,確保經濟社會穩定和長治久安。

切實抓好抓實抓細《民法典》的實施。法律的生命在于實施。與會專家一致認為,要按照習近平總書記在中央政治局《民法典》集體學習上的重要講話精神,切實推動《民法典》全面實施。與會專家建議:一是加強《民法典》宣傳教育,應加強對各級政府機關、監察機關、司法機關以及各級自然資源主管部門工作人員的學習教育培訓,既要從根本上解決觀念認識不到位的問題,也要解決法理知識欠缺、對具體條款理解不夠全面準確的問題。通過全面系統深入地學習,加強理論知識武裝,以利于保障國家機關帶頭依法履行職責、行使職權,自覺規范和約束自身的行政行為,避免侵犯群眾合法權益的行為發生。二是以《民法典》實施的范圍為著眼點,從其所調整的各類法律關系中存在的問題入手,全面開展《民法典》實施過程中的突出問題清理,采取“以案說法”的方式,通過個案解讀、案例剖析,來推動法律的實施,以維護《民法典》的權威性、嚴肅性和公信力。三是加快相關配套法律、行政法規的制定和修改完善,以《民法典》為基礎和依據,加快著手修改完善《城市房地產管理法》《土地管理法實施條例》《礦產資源法》《海域使用管理法》等。此外,居住權和地役權設立后如何進行不動產登記,地上、地表和地下分別設立建設用地使用權如何落實等問題都有待進一步研究跟進。

落實黨中央關于完善產權保護制度依法保護產權的要求,抓緊研究出臺國家層面關于住宅建設用地使用權等期限屆滿續期的可操作性辦法?!睹穹ǖ洹返谌傥迨艞l關于住宅建設用地使用權期限屆滿續期的相關規定,備受社會各界普遍關注和熱議。會上,部咨詢研究中心《土地使用權出讓年期到期后的續期制度研究》課題組介紹了自2017年以來,部咨詢研究中心完成的關于土地使用權續期法律制度專題研究成果。其中,關于住宅建設用地使用權屆滿續期,該課題成果建議,一是實行“自動續期”雖無需向政府申請審批,但應符合國家相關法定條件及具體程序;二是實行有期限續期,應明確自動續期的最高年限;三是自動續期應堅持有償續期前提下費稅繳納或減免的差別化政策。該課題成果有關政策建議,與《民法典》的原則規定高度契合。與會專家認為,《民法典》雖然新增了“續期費用的繳納或者減免,依照法律、行政法規的規定辦理”,但是關于“自動續期”的規定仍然比較原則,“自動續期”應符合的相關法定條件、續期最高年限和是否實行有償續期或減免條件等具體內容和程序尚未明確。專家建議,國家層面相關立法機構應以《民法典》出臺為契機,盡快研究制定具有可操作性的建設用地使用權續期指導意見或辦法。

與會專家建議,在中央鼓勵深化重點領域改革創新、倡導發揚攻堅克難精神的新形勢下,應允許和鼓勵深圳等特區城市以及相關聯城市,按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則和要求,進行全方位、封閉式大膽試點探索,建立相應的容錯糾錯機制;堅持問題導向、及時總結經驗,為形成國家層面建設用地使用權屆滿續期的法律制度設計提供實踐依據。

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