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海南省“多規合一”改革路徑透視:繪好一張圖 管好一座島

2020-06-17 09:26:06    來源: 中國自然資源報    作者:焦思穎 尹建軍

編者按:無規矩不成方圓。2015年啟動“多規合一”改革之前,海南省就吃夠了沒有規矩的苦。耕地、林地、建設用地和生態保護紅線之間重疊、矛盾的圖斑一度達到127.9萬個。通過推進“多規合一”改革,海南省整合并協調了經濟社會發展各方面規劃的“規矩之中的規矩”,定下了規范的發展路子,為子孫后代留下了必要的發展空間。

統籌協調“整合”

 “多規合一”意味著什么?

在海南省自然資源和規劃廳總工程師潘毅看來,如果將經濟社會發展、城鄉、土地利用“三規合一”作為1.0版的“多規合一”,那么升級后的“多規合一”,就要從生態角度出發,守住生態底線,在資源環境承載力的“天花板”下找出適宜進一步開發的空間。

如何將這塊空間底板繪好?測繪地理信息技術發揮著不可替代的作用。

海南省測繪地理信息局總工程師韓雪華介紹,“多規合一”改革拉開序幕后,海南首先對數據進行了匯集整合。海南省信息管理平臺持續集成了與省自然資源和規劃廳、省發改委、省住建廳、省生態環境廳等13個廳局(委)單位49類涉及規劃數據的接入與調試工作,并在省自然資源和規劃廳、省交通廳、省林業局等單位,通過服務器前置的方式部署了涉密版平臺系統,借助局域網同步完成了平臺與19市縣區的政務信息管理平臺聯網。

緊接著,海南測繪局進一步摸清家底,確定了“多規合一”的戰略指標。“通過利用地理信息系統空間數據管理,我們完成了各部門、各市縣規劃資料的整合,解決了數據格式和坐標系統不統一、數據對比困難等問題。充分利用基礎測繪和地理國情普查數據,摸清了耕地、林地、建設用地、生態紅線等家底數據,為《海南省總體規劃》戰略指標的確定提供了準確的數據支撐。”韓雪華說。

數據來了,規劃合了,矛盾也開始出現了。比對各類規劃,查找矛盾,協調規劃“打架”的問題,成了海南測繪局的一項艱巨任務。

韓雪華介紹,開展“多規合一”改革以來,為全面梳理并統籌解決各類規劃自成體系等問題,海南測繪局共收集到城鄉規劃、土地利用規劃、林地規劃、海洋規劃等各類空間規劃數據總量超6000GB,文件數量超18萬個。經過數據對比分析,發現各類規劃重疊、矛盾情況比較突出,重疊、矛盾圖斑達百萬塊。

對此,海南測繪局開發了沖突檢測軟件,對各類規劃進行沖突檢測,查找不同規劃間的沖突和矛盾圖斑,利用地理國情普查數據和高分辨率航空航天遙感影像,梳理分析矛盾。通過統籌協調,發現了全省各類資源指標和空間坐標存在的矛盾,從全省總體規劃的層面有效解決了耕地、林地、岸線的圖斑重疊沖突等問題。

在海南測繪局相關負責人看來,規劃的生命和權威在于不打折扣地實施。“多規合一”試點下的一張藍圖,要真正形成法律效力、支撐統領管控,就要運用先進科技手段和智能網絡技術,建成一個匯聚海南發展的所有要素和運行規則的大數據信息平臺,實現總體規劃在指標、功能、布局等方面對具體規劃的約束,成為推動海南科學發展、綠色崛起的“鐵規”。

海南形成的這張藍圖,以業務應用為驅動,促使更多涉及空間規劃相關的數據主動集成,使所有涉及空間規劃的數據在統一的平臺上編制、修訂和應用,確定了統一的數據入口和出口,保障了規劃的時效性和權威性,可以實現空間管控和治理的能力現代化、方法科學化、效力剛性化、效益最大化。

科學高效“管理”

海南省“多規合一”信息數字化管理平臺的建成及應用,是推進政府治理能力和治理體系現代化的改革探索。海南測繪局相關負責人認為,這個“管”主要是結合生態立省的實際,最大限度地管住生態紅線,管住發展的邊界。

海南按照總體環境質量“只能變好不能變差、耕地和林地保有量不能減少”的要求,嚴格劃定了生態保護紅線、資源消耗上線、環境質量底線,即劃定33.5%的陸域和12.32%的近岸海域為生態紅線面積;耕地保有量不低于全省陸域總面積的18.2%;林地保有量不低于全省陸域總面積的61.3%,森林覆蓋率不低于全省陸域總面積的62%;自然岸線保有率達到60%以上;城鎮及各類開發功能區的最大開發面積不超過國土面積的15%;空氣質量優良天數比例不低于98%;主要河流和近岸海域水質優良率不低于95%。

如何管好這“三條線”?2017年7月,原海南省國土資源廳利用信息管理平臺開展了生態保護紅線區專項督察。該平臺利用遙感變化比對分析技術發現疑似違規圖斑,并同步到移動端發布現場核實任務,各市縣負責現場核實違規違法信息,并回傳至信息管理平臺。針對違規違法圖斑,全省持續開展了整改工作。2018年7月,海南省自然資源和規劃廳啟動生態保護紅線區專項督察整改“回頭看”,充分利用平臺監測督察功能,對違法違規圖斑實現滾動督察、逐個銷號,直至整改完成。

此外,海南還充分利用信息管理平臺最新的地理信息數據和科學的空間分析決策手段,對規劃項目實施效果進行評估和全流程監管,確保“一張藍圖干到底”。在規劃實施管控階段,可以利用平臺,采取地理國情監測、實時數據監控和現場檢查等手段,評估規劃的實施效果,查處違反規劃等行為。

2018年,根據全省生態環境六大專項整治聯合指揮部辦公室工作安排,基于信息管理平臺開發了海南省“兩違”調查摸底和分類處置系統,支持開展全省違法建筑和違法用地整治。通過平臺開展“兩違”圖斑的變化發現、在線下發、核查取證、信息整改、在線核準、數據存儲和圖斑銷號。目前,已開展了兩期摸底排查與專項整治。通過一系列專項督察,初步形成了規劃管控常態化工作機制,為全省自然資源和規劃的日常督察提供了信息化新手段。

智能便民“服務”

今年4月,省域“多規合一”改革試點榮獲首屆“海南省改革和制度創新獎”,這份榮譽來之不易。

在海南測繪局相關負責人看來,做好“整合”和“管理”只是第一步,后期如何做好服務,還有許多新難題待解。

為了讓“多規合一”系統更加智能便民,海南“多規合一”信息數字化管理平臺除建立起統一空間規劃系統,繪制一張藍圖外,“多規合一”改革成果的服務和運用主要體現在簡化行政審批流程、提高規劃編制和項目審批效率等方面,著力提高為民服務便利化水平,提高政務服務智能化、便捷化程度,根除群眾辦事手續繁雜、證明繁多等頑疾。

韓雪華告訴記者,海南測繪局自主研發的信息管理平臺,是全國首個省級“多規合一”信息管理平臺。目前,該平臺的數據和功能服務已接入海南省行政審批“一張網”、省政府應急辦公室、各廳局和市縣,形成了信息共享和協同管理機制,集約高效利用全省規劃空間數據,簡化行政審批流程,提高了規劃編制和項目審批效率。

2017年8月,按照海南省政府政務信息整合共享專項行動實施方案的要求和指導,以??谑袨樵圏c,在統一的總體規劃基礎上開展省市二級項目審批系統建設,實現了省市縣二級審批平臺的互聯互通。其中,省級主要為市縣開展項目審批提供總體規劃數據和用地指標數據,并監管市縣的審批關鍵節點,從整體上掌握全省的用地情況、規劃實施情況和審批總體情況。市縣則在省級總體規劃指標管控下開展具體審批工作,并實時共享項目審批信息。

目前,相關成果系統已在???、文昌進行使用,并面向全省展開培訓。為了解決審批“最后一公里”問題,還正在推行“一張審批網”到村??椌瓦@張審批網,行政審批提前辦結率提高了近60%,審批時限壓縮了30%以上。便捷的服務激發了市場主體創新創業的活力。

“‘多規合一’形成了全省統一的基礎數據庫,依托‘一張藍圖、一個平臺’,可形成統一、高效、有序的政府管理系統,規避原來職能交叉、標準不一、執法多頭、效率不高等問題。同時,可最大限度地簡化審批,以‘多規合一’信息數字化管理平臺為依托,變串聯審批為并聯審批,促進政府管理由事前審批轉為事中事后監管,更好地便民利民。”韓雪華說。

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關鍵詞: 多規合一
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